Staats- und völkerrechtliche Fachtagung, Königswinter 29./30. Oktober 2015
Internationale Fachtagung der Kulturstiftung der deutschen Vertriebenen in Zusammenarbeit mit der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht
Wiss. Leitung: Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Gilbert H. Gornig, Marburg
Prof. Dr. Hans-Detlef Horn, Marburg
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Gemeinsam mit der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht führte die Kulturstiftung der deutschen Vertriebenen am 29. und 30. Oktober 2015 in der Katholischen Akademie Berlin eine staats- und völkerrechtliche Fachtagung durch. Unter der wissenschaftlichen Leitung von Prof. Dr. Gilbert Gornig und Prof. Dr. Hans-Detlef Horn sollte es darum gehen, die Themen „Migration, Asyl, Flüchtlinge und Fremdenrecht“ einer genauen Betrachtung zu unterziehen. „Deutschland und seine Nachbarn vor neuen Herausforderungen“ war die Veranstaltung programmatisch untertitelt.
In seiner ausführlichen Begrüßung sämtlicher Referenten und Ehrengäste lobte der Vorsitzende der Kulturstiftung Hans-Günther Parplies auch die seit vielen Jahren bestehende Zusammenarbeit mit der Studiengruppe, aus der immer wieder wichtige wissenschaftliche Erkenntnisse hervorgegangen seien. Besonders im akademischen Bereich liege die beabsichtigte Wirkung solcher Symposien. Auch diesmal freute sich Parplies auf neue Impulse.
Das fachliche Programm begann mit einem lebendigen Vortrag von Prof. Gornig zum Thema „Asylrecht und Refoulement-Verbot im Völkerrecht in Geschichte und Gegenwart“. Dabei gestaltete Gornig seine Ausführungen als völkerrechtliche Betrachtung der aktuellen Asyl- und Flüchtlingssituation, ließ aber immer wieder historische Fakten bzw. Vergleiche mit den gesetzlichen Bedingungen in Deutschland einfließen. So machte er etwa deutlich, dass im Völkerrecht die staatliche Souveränität vor dem Asylrecht gelte. Die bedeute, dass jeder Staat allein darüber entscheide, wie viele und welche Menschen er auf seinem Hoheitsgebiet aufnehme. Demgegenüber bestehe in Deutschland ein grundgesetzlich geregelter, individueller Anspruch auf Prüfung eines Asylgrundes.
Flüchtlinge gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention müssten laut Völkerrecht in dem Staat Schutz suchen, in dem sie auf ihrer Flucht zum ersten Mal vor Verfolgung sicher wären, erklärte Prof. Gornig die Regelung eines „sicheren Drittstaates“. Außerdem sei die Gewährung von Asyl völkerrechtlich ausgeschlossen, wenn eine innerstaatliche Fluchtalternative existiere. Generell müssten Flüchtlinge wie Bürger des aufnehmenden Staates behandelt werden, hätten jedoch keinen pauschalen Anspruch auf Sozialleistungen oder Ausbildung. Dieser könne nur durch innerstaatliche Gesetze begründet werden.
Eine Einschränkung der staatlichen Souveränität bedeute das „Non-Refoulement-Prinzip“, nachdem niemand in ein Land zurückgeschickt werden dürfe, in dem ihm fundamentale Menschenrechtsverletzungen drohen würden, so Gornig weiter. Nach juristischer Mehrheitsmeinung zählten dazu jedoch Einschränkungen der Meinungs- oder Pressefreiheit nicht. Unabhängig vom Refoulement-Verbot gebe es aber durchaus legitime Gründe aufgenommene Flüchtlinge oder andere Asylberechtigte in sichere Drittstaaten auszuweisen. Dazu gehörten z.B. die Schädigung des Aufenthaltsstaates, politische Umtriebe oder auch ansteckende Krankheiten. Kein Auszuweisender habe das Recht, das Zielland seiner Ausweisung selbst auszuwählen.
Zur derzeitigen Flüchtlingslage erklärte Prof. Gornig in seinem Fazit: „Der Rechtsstaat gilt nur, wenn auch die Politik die Gültigkeit der Gesetze anerkennt. Wir sind auch als Rechtsstaat für diese vielen Menschen erstrebenswert. Dies sollten wir nicht aufs Spiel setzen.“
„Die de facto und de jure Staatenlosigkeit. Ein schweres Schicksal für die Betroffenen“ lautete der Titel des Vortrags von Dr. Adrianna A. Michel (ebenfalls Philipps-Universität Marburg), der sich laut Planung anschließen und das Thema von Prof. Gornig um einen interessanten Punkt ergänzen sollte. Da Dr. Michels examensbedingt abwesend war, verlas Gornig den Vortragstext und versah ihn mit eigenen Ergänzungen.
Ein wichtiger Aspekt dieses Themas war zunächst die Unterscheidung zwischen „Jus sanguinis“ – dem Abstammungsprinzip – und „Jus soli“ – dem Geburtsortsprinzip – für den Erwerb einer Staatsangehörigkeit. Während das auch in Deutschland geltende Abstammungsprinzip in der Regel keine Staatenlosen „erzeuge“, könne dies beim Geburtsortprinzip theoretisch durchaus geschehen. Wenn etwa zwei US-Amerikaner, für die das „Jus soli“ gilt, ein Kind in einem Land zur Welt brächten, wo das Abstammungsprinzip wirkte und mit dem die USA kein entsprechendes Abkommen getroffen hätten, wäre das Kind rein rechtlich staatenlos.
Dies führte zur nächsten Unterscheidung zwischen Staatenlosigkeit „de facto“ und „de jure“. Während der angeführte Fall wie etwa auch die Auflösung eines Staates „de jure“ Staatenlose „erzeugen“ würde, seien Personen, die formal einem Staat angehören, jedoch z.B. bei einer Flucht keine entsprechenden Dokumente vorlegen können, „de facto“ Staatenlose.
Insgesamt bemühe sich die Völkergemeinschaft durch Vereinbarungen wie das Staatenlosen-Übereinkommen, Staatenlosigkeit zu minimieren, jedoch gebe es immer wieder Brennpunkte: So seien beispielsweise laut geltendem nationalen Recht Angehörige der russischen Volksgruppe in Lettland staatenlos bis zur individuellen Beantragung der Staatsangehörigkeit, die überdies an den Nachweis landessprachlicher und landesgeschichtlicher Kenntnisse geknüpft sei.
Im weiteren Verlauf der Tagung sollte Prof. Dr. Peter Hilpold von der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck zum „Schutz des Fremden nach nationalem und internationalem Recht“ vortragen, zog es in Abstimmung mit der Tagungsleitung aber anlassbezogen vor, einen genaueren Blick auf die Genfer Flüchtlingskonvention zu werfen.
Dabei war sicherlich die interessanteste Frage, ob die schon 1951 verabschiedete Konvention heute noch zeitgemäß sei. Dies in Abrede zu stellen, sei durchaus möglich, erklärte Hilpold. So sei die Genfer Flüchtlingskonvention ein typisches Produkt ihrer Zeit und der damals geltenden Machtverhältnisse. Aufgrund der Wiener Menschenrechtskonferenz von 1993 könnten sich Staaten heute in die Angelegenheiten anderer Staaten einmischen, wenn dort Menschenrechtsverletzungen aufträten. Damit gebe es anders als damals eine konkrete Handhabe, die Situation vor Ort zu verändern. In diesem Zusammenhang müsse auch kritisiert werden, dass die Konvention den Schutz von Binnenflüchtlingen nicht beinhalte. Außerdem sehe sie keinen „Verteilungsschlüssel“ für auftretende Flüchtlingsströme vor.
Dennoch dürften die beispielhaft vorgebrachten Kritikpunkte nicht den Sinn der gesamten Konvention infrage stellen, mahnte Hilpold. Sie sollten vielmehr als konstruktive Verbesserungsansätze gesehen werden. Im Angesicht der aktuellen Weltsituation sei zu bezweifeln, dass eine heute ausgehandelte Konvention die Standards von 1953 erreichen würde. Ein Schutzmechanismus, so Prof. Hilpold abschließend, sei aber bitter nötig.
Jurgita Baur von der Philipps-Universität Marburg stellte sich unter der Themensetzung „Europäisches Flüchtlingsrecht. Bemühungen im Rahmen der europäischen Verträge, die Flüchtlingsproblematik zu bewältigen“ u.a. der Aufgabe, Ordnung in das mediale Chaos des rechtlichen und politischen Grundvokabulars zu bringen. Dabei bemängelte sie insbesondere, dass der Begriff „Flüchtling“ derzeit öffentlich pauschal für die verschiedensten Arten von Migranten benutzt werde. Da der Vertrag von Lissabon keine eigene Flüchtlingsdefinition beinhalte, gelte die Genfer Flüchtlingskonvention. Diese aber schließe vor Naturkatastrophen oder schlechten Lebensbedingungen Fliehende aus dem Begriff aus. Sogar Kriegsflüchtlinge seien nur bedingt Flüchtlinge nach der Genfer Konvention.
Baur forderte, Europa müsse seine Aufnahmegrenzen erkennen und definieren sowie die Aufnahme selbst aktiv gestalten, statt nur zu reagieren. In Zeiten weltweiter Krisen gebe es viele Mechanismen, Menschen temporär Schutz zu bieten – in Deutschland z.B. subsidiären Schutz, wenn die Rückführung ins Herkunftsland möglich wäre, dort aber die Todesstrafe oder Folter droht, oder vorübergehenden Schutz, der eben nicht individuell, sondern einer festgelegten Gruppe gewährt wird, auch um die Migrationsbehörden zu entlasten. Nicht-Asylberechtigte müssten schneller ausgewiesen werden. Die Aufgenommenen wiederum müssten stärker für die rechtlichen Bedingungen in Deutschland sensibilisiert werden. Außerdem sei eine allseitige Intensivierung der Integrationsanstrengungen nötig. Darüber hinaus aber gelte es, in europaweiter Solidarität die Fluchtursachen in den Herkunftsländern zu bekämpfen, so Jurgita Baur.
Einen wieder anderen Blickwinkel brachte Katharina Senge, die in der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) in Berlin als Koordinatorin für Zuwanderung und Integration tätig ist, in die Veranstaltung ein. Unter dem Titel „Modelle und Perspektiven europäischer Flüchtlingspolitik“ zeichnete sie zunächst das Bild der aktuellen Flüchtlingslage auf europäischer Ebene nach und stellte die Bewältigungsmaßnahmen verschiedener Länder dar. Dabei betonte sie, dass die KAS in der glücklichen Lage sei, wegen ihres dichten Netzes an Auslandsbüros eigene belastbare Daten erheben zu können.
Die in der Lagebeschreibung erneut deutlich gewordene Diskrepanz zwischen schriftlichen Vertragswerken bzw. Gesetzen und der politischen Lebenswirklichkeit nahm Senge als Handlungsmotivation auf, über ein solidarischeres Verteilungssystem von Flüchtlingen nachzudenken. In dieses einfließen könnten die ganz unterschiedlichen Gründe, weshalb sich Flüchtlinge für ihr Zielland entscheiden, wie z.B. Familienbande oder eine historische Verbindung von Land zu Land. Auf der Basis europäischer Solidarität und gerechter Verteilung könnten sogenannte Hotspots an den Außengrenzen der Europäischen Union, wie sie derzeit im Gespräch seien, zu einer Chance für die Zukunft werden, meinte Senge abschließend.
Der Beitrag des Marburger Sozialrechtlers und Richters am Bundessozialgericht, Prof. Dr. Norbert Bernsdorff, zu „Grundfreiheiten und Gefahr des Missbrauchs von Sozialleistungen“ betrachtete nicht den Zuzug von Menschen über die Außengrenzen, sondern allein über die Binnengrenzen der Europäischen Union – auch dies ein aktuell diskutierter Sachverhalt, geht es doch um vornehmlich aus wirtschaftlichen Gründen erfolgende Wanderungsbewegungen vor allem aus den Staaten Ost- und Südosteuropas. Die Teilhabe dieser Menschen an den Sozialleistungen des Aufnahmestaates werde, so Prof. Bernsdorff oft unter dem Stichwort des „Sozialtourismus“ abgewertet, als Belastung der nationalen Sozialsicherungssysteme im Hinblick auf Kindergeld, Renten oder Arbeitslosengeld empfunden.
Gleichwohl sei umstritten, ob bzw. wann hierbei ein Missbrauch vorliegt. Die Ausnutzung von legalen Gestaltungsmöglichkeiten beim Zuzug in die Sozialleistungssysteme sei jedenfalls noch kein Missbrauch, allenfalls sei er politisch unterwünscht. Eine unangemessene Belastung der Systeme vermochte Bernsdorff bislang nicht feststellen, doch fordere auch der EuGH, „Sozialtourismus“ keinen Vorschub zu leisten, wobei eine Begrenzung nicht über das Sozialrecht, sondern über das Aufenthaltsrechts der einzelnen Staaten zu definieren ist.
Scharfe Kritik übte Friedemann Larsen, Doktorand an der Marburger Universität, an der Praxis des sog. Kirchenasyls, also daran, dass Kirchengemeinden Asylsuchenden dem Zugriff der staatlichen Stellen entziehen, indem sie ihnen in ihren Räumlichkeiten Aufenthalt gewähren. Es gehe bei diesen Aktionen darum, die drohende Abschiebung in das Heimatland oder in einen sog. sicheren Drittstaat solange zu verhindern, bis die sechsmonatige Frist verstrichen ist, nach der eine erneute Prüfung des Asylantrags zu erfolgen hat. Im Jahre 2014 wurden etwa 430 solcher Fälle registriert. Mit der Berufung auf das bereits in Antike und Mittelalter praktizierte, staatlich geduldete Kirchenasyl überschreiten gemäß Larsen die Kirchen ihr Selbstbestimmungsrecht, setzen sie ihre eigenen Wertungen und Anschauungen an die Stelle demokratisch gewählter Instanzen, begeben sie sich gar in die Sphäre illegalen Verhaltens. Das Engagement sei ehrenhaft, doch könne innere Betroffenheit nicht der Gradmesser einer höheren Gerechtigkeit sein. Larsen plädierte deshalb für ein Miteinander von Staat und Kirche: Statt trotziger Protesthaltung solle die Kirche in ihre frühere Rolle als Fürsprecher von in Not geratenen Menschen finden, etwa konstruktiv auf laufende Asylverfahren Einfluss nehmen, dies aber in Zusammenarbeit und nicht in Konfrontation mit den staatlichen Stellen.
Larsens Ausführungen blieben nicht unwidersprochen von Seiten solcher Tagungsteilnehmer, die angesichts der eigener Erfahrungen mit übereilt beschiedenen Asylanträgen den überforderten staatlichen Behörden skeptisch gegenüberstehen und das Kirchenasyl daher als notwendiges Regulativ befürworten.
Aus Ungarn berichtete Prof. Dr. Elisabeth Sándor-Szalay, Universität Fünfkirchen/Pécs, Ungarn, Ombudsfrau für nationale Minderheiten in Ungarn. Sie zeichnete den Umgang mit Migration in Ungarn seit 1989 nach, die Übernahme der europäischen Regelungen, die zunächst großzügig erfolgte, später durch immer restriktivere Flüchtlingsgesetze eingeengt wurden, bis hin zu entsprechenden Änderungen des Strafprozessrechts in diesem Jahr und der Errichtung des Grenzzauns zu Serbien und Kroatien. Anhand von Schautafeln führte sie die Entwicklung der Migration in Europa vor Augen, von der Ungarn mit seinen ca. 10 Millionen Einwohnern als kleines Land in weit stärkerem Maße betroffen erscheint als Deutschland und das an der Grenze seiner Belastbarkeit steht. Sándor-Szalay plädierte mittels eindringlicher Bilder von der Not der Flüchtlinge auf dem Balkan dennoch für ein menschliches und offenes Europa, das als Festung auszubauen sie als absurd und kontraproduktiv wertete.
Prof. Dr. Theodora Antoniou von der Universität Athen beleuchtete parallel hierzu die nicht weniger bedrängende Frage der Migration nach Griechenland. Auch sie beschrieb die Entwicklung seit den 1990er Jahren, in denen aus dem Balkan eine massiver Zustrom von Menschen erfolgte, für die sukzessive eine europakompatible Gesetzgebung geschaffen werden musste. Heute leben über 2 Millionen Ausländer unter den 10 Millionen Griechen. Die von den täglich Tausenden Zuflucht Suchenden verursachten Probleme sind, so Prof. Antonoiou überall im Lande, nicht zuletzt auch in Athen, augenfällig. Griechenland, ein Hort der Freiheit und Stabilität in einer Region, die in Flammen stehe, sei als der Tradition der Gastfreundschaft verpflichtet weiterhin bereit, Flüchtlingen Asyl und Hoffnung zu bieten. Man bemühe sich intensiv, dies durch rechtliche Regelungen und administrative Maßnahmen zu gewährleisten. Die heutige Situation bezeichnete sie indes als einen Prüfstein für die Europäische Union: Die Belastungen des Landes und seiner Behörden machten es unerlässlich, die Solidarität aller europäischen Partner einzufordern.
Zu jedem wissenschaftlichen Beitrag wurde auf hohem Niveau nachgefragt und diskutiert. Tagungsleiter Prof. Gornig resümierte abschließend im Hinblick auf die aktuelle Situation, dass es nicht um Asylsuchende im klassischen Sinne gehe, da man es meist nicht mit politisch Verfolgten zu tun habe, vielmehr um Migranten, die aus den unterschiedlichsten Gründen keine Möglichkeit der Existenz in ihrem Heimatland mehr sehen und daher nach Europa streben. Anders als bei der Völkerwanderung, an die ihn die aufgezeigten Flüchtlingsrouten durch den Balkan erinnerten, kommen die Zuflucht Suchenden nicht binnen Jahrzehnten sondern binnen weniger Tage. Niemand könne im Angesicht dessen fertige Lösungen und Rezepte bieten. Auch das gut organisierte Deutschland sei überfordert, die einzelnen Bürger wie auch die Behörden. Sicher sei nur eins: Wir können nicht alle Menschen, denen es schlechter geht als uns, in Europa aufnehmen. Um die gewaltige Jahrhundertaufgabe zu meistern, bedarf es der Solidarität unter den Staaten Europas, auch der Solidarität Deutschlands mit den Staaten wie Griechenland und Italien, die an erster Stelle mit den Problemen konfrontiert sind.
Bericht: Marc-Pawel Halatsch/ Dr. Ernst Gierlich
