Unter dem Einfluß der Königsberger Philosophen Immanuel Kant und Christian Jakob Kraus stehend, hat der Kommunalpolitiker Frey viele Jahre im Dienst seiner ostpreußischen Vaterstadt gestanden, als Regierungsdirektor, zuletzt als Leiter des ostpreußischen Konsistoriums. Im Jahre 1807 forderte Freiherr vom Stein ihn auf, Vorschläge für eine allgemeine Reform der Kommunalverfassung vorzulegen. In ständiger Zusammenarbeit mit Stein, der auch in seinem Hause wohnte, hat Frey seinen Entwurf vorgelegt, der in Übereinstimmung mit Steins Vorstellungen stand, in praktischer Hinsicht jedoch deutlich die Selbständigkeit Freys zeigte.
Mit der am 19. Dezember 1808 verkündeten Städteordnung ist der Name Freys für alle Zeiten verknüpft, auch ist der Gedanke der Selbstverwaltung, eines der wesentlichsten Prinzipien der großen Reform, nachhaltig von Frey beeinflußt worden.
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