Staats- und völkerrechtliche Fachtagung, Königswinter, 26. – 28. April 2008
Der Dialog über den Schutz des Eigentums als Beitrag zur Verständigung mit den östlichen Nachbarn, Teil II
Wiss. Leitung: Prof. Dr. Gilbert H. Gornig, Prof. Dr. Hans-Detlef Horn
Redaktion: Dr. Ernst Gierlich
Der Schutz des Eigentums im europäischen Kontext ist ein Thema, das nach wie vor die Gemüter bewegt, in der öffentlichen Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland aber kaum erscheint und wenn, dann nur unter dem verkürzenden Stichwort der „Entschädigungsforderungen“. Dabei ist das Privateigentum zentraler Begriff bei der Transformation einer sozialistischen Gesellschaftsordnung, die Privateigentum an Grund und Boden nicht kannte, in eine freiheitliche Gesellschaftsordnung westlicher Prägung, in der das Eigentum eine tragende Säule der gesamten Rechtsordnung darstellt.
Den „Dialog über den Schutz des Eigentums als Beitrag zur Verständigung mit den östlichen Nachbarn“ hatte die Kulturstiftung der deutschen Vertriebenen in Verbindung mit der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht bereits auf einer international besetzten Fachtagung des Jahres 2006 thematisiert. Dass die Aktualität der komplexen Thematik seither ungebrochen ist, zeigt etwa das von Europäischem Parlament und EU-Kommission ausgeschriebene Gutachten zur Rückgabe des Privateigentums im östlichen Europa. Aufgabe der vom 26. bis 28. März in Königswinter stattfindenden, vom Bundesministerium des Innern finanziell geförderten Folgetagung war es daher, so Hans-Günther Parplies, Vorsitzender der Kulturstiftung und Prof. Dr. Hans-Detlef Horn, Marburg, wissenschaftlicher Tagungsleiter, weiter über Wesen und Bedeutung des Privateigentums nachzudenken, die Erkenntnisse über Stand und Entwicklung des Umgangs mit dem Privateigentum in Mittel- und Osteuropa zu vertiefen und zu verbreiten.
Die Zusammenhänge von Enteignung und Vertreibung beleuchtete Prof. Alfred M. de Zayas, Genf, vormals Chef der Petitionsabteilung beim UN-Hochkommissar für Menschenrechte und Sekretär des UN-Menschenrechtsausschusses. Die völkerrechtlichen Normen seit dem Zweiten Weltkrieg, aber auch schon die Haager Landkriegsordnung und die Genfer Konvention, bestätigen demnach die Völkerrechtswidrigkeit von Vertreibungen und der damit verbundenen entschädigungslosen Konfiskation des Eigentums. Gemäß dem Bericht eines Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen von 1997 verletzen gewaltsame Bevölkerungstransfers das ganze Spektrum der bürgerlichen, politischen, sozialen, kulturellen Rechte der Betroffenen, steht den Opfern das Recht auf Rückkehr und angemessene Wiedergutmachung, einschließlich der Rückgabe des entzogenen Gutes zu. 2005 bestätigte die Generalversammlung der Vereinten Nationen in einer Resolution die Verpflichtung zur Wiedereinsetzung von Vertriebenen in ihr Eigentum. Normen setzend wirkte auch die Rechtsprechung, etwa die des Internationalen Strafrechtstribunals für das ehemalige Jugoslawien. Wie de Zayas ausführte, ist bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit der Staat, der das Unrecht begangen hat, verpflichtet, dieses wieder gut zu machen, aber ebenso der Staat, dessen Nationalität der Geschädigte ist, zum Diplomatischem Schutz seiner Bürger. Dass die Regierungen der Bundesrepublik zwar die entschädigungslosen Enteignungen stets als völkerrechtswidrig bezeichnen, diese Frage in den Verhandlungen mit den östlichen Nachbarn jedoch offen halten und sich nicht aktiv für die Rechte ihrer Staatsangehörigen einsetzen, wertet de Zayas als „Bärendienst“ am Völkerrecht: Man tue diesem Gewalt an, wenn man hinnehme, dass es beliebig, sozusagen „à la carte“ angewandt werde.
Den Schutz gegen Eigentumsunrecht sieht Prof. Dr. Bernhard Kempen, Köln, auf der Ebene der Vereinten Nationen nur schwach ausgebildet. Entwickelte sich der Menschenrechtsschutz der Vereinten Nationen im Laufe der Zeit zu einem effektiven Schutzsystem, so war die Formulierung des Eigentumsschutzes, etwa in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948, nur knapp und unbestimmt. Auch später blieb unter dem Einfluss der sozialistischen Staaten unklar, unter welchen Voraussetzungen Enteignungen möglich seien, welche Entschädigungen gegebenenfalls zu erfolgen hatten. Die beiden Internationalen Pakte über bürgerliche und politische bzw. über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966 bieten so keine ausdrücklichen Bestimmungen zum Schutz des Eigentums. Anknüpfungspunkte hierfür stellen dort allenfalls der Schutz der lebenswichtigen Güter und das Diskriminierungsverbot dar, gegen das etwa der Ausschluss von ausländischen Staatsangehörigen von der Restitution zu unrecht konfiszierten Eigentums verstößt. Als wenig hilfreich zeigen sich bislang auch die Menschenrechtsinstitutionen der Vereinten Nationen, so der Menschenrechtsrat in Genf und der Hochkommissar für Menschenrechte in Genf und New York. In Eigentumsfragen den UN-Menschenrechtsausschuss als quasirichterliches Organ anzugehen, erscheint ebenfalls als wenig sinnvoll, da dessen Entscheidungen nicht zwangsweise durchgesetzt werden können. Im Ergebnis wertet Kempen den Eigentumsschutz auf der Ebene der Vereinten Nationen als „besser als nichts, aber noch längst nicht genug – immerhin ausbaufähig.“
Bevor die Tagung sich dem Eigentumsschutz bzw. der Frage der Restitution unter kommunistischer Herrschaft zu Unrecht konfiszierten Eigentums in den Reformstaaten des östlichen Europa widmete, richtete Prof. Dr. Hans-Detlef Horn den Blick auf den innerdeutschen Umgang mit den Enteignungen der SBZ in den 1945 bis 1949. Hier haben sich, wie Horn ausführte, die Fragen nach Gerechtigkeit und Rechtswegen noch längst nicht erledigt, im Gegenteil: Erwartungen wurden enttäuscht, Hoffnungen auf Rückgabe durch das Bundesverfassungsgericht zunichte gemacht, das lediglich auf die Leistungen nach dem Ausgleichsgesetz verweist. Vielleicht ist aber hier das letzte Wort noch nicht gefallen. Zwar haben die Bodenreformentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts seit 1991 Restitutionsan¬sprüche abgelehnt, doch geht es hier nicht nur um Vermögensunrecht, sondern um Verfolgungsunrecht, in dessen Kontext die Vermögenszugriffe erfolgten: Mit den Enteignungen war über eine sozialistische Bodenreform hinaus die Eliminierung der Privateigentümer, der als „Klassenfeinde“ diskriminierten sog. „Junker“ und deren Vertreibung intendiert. Bei Vertreibung als Verbrechen gegen die Menschlichkeit aber besteht den völkerrechtlichen Elementarregeln gemäß ein unverjährbarer subjektiver Anspruch der Opfer auf Rehabilitierung. Ob dieser Anspruch allerdings durchgreifen wird, bleibt, so Horn, lediglich eine Hoffnung, aber immerhin diese.
Wurden am Ende des Zweiten Weltkriegs die aus den Ostgebieten vertriebenen Deutschen durch den polnischen Staat enteignet, so die aus Ostpolen vertriebenen Polen durch die Sowjetunion. Die sog. „Repatriierung“ der polnischen Bevölkerung aus den von der Sowjetunion annektieren Gebieten erfolgte zwischen 1944 und 1952 auf der Grundlage der „Republikanischen Abkommen“, die das Polnische Nationale Befreiungskomitee mit Weißrussland, Ukraine und Litauen abgeschlossen hatte. Die „Repatrianten“ konnten und können immerhin, wie Dr. Robert Grzeszczak, Breslau/Wrocław, ausführte, vom polnischen Staat Entschädigungen für das hinter dem Bug zurückgelassene Vermögen beanspruchen, wenngleich in bescheidenem Umfang. Der Wert des Vermögens wurde hierbei zunächst geschätzt, beim Kauf einer neuen Immobilie im Westen angerechnet, diese dann „zu ewigem Niesbrauch“ übergeben. In der Folge einer Entscheidung des Europäischem Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg, vor dem wegen Nichtbefriedigung eines Entschädigungsanspruchs geklagt worden war, schuf man 2003 und 2005 Gesetze, die effektive Rechtsmechanismen zur Durchsetzung von Entschädigungsansprüchen schaffen sollten. Von ursprünglich 1.240.000 An¬spruchsberechtigten gab es im Jahre 2005 noch ca. 80.000, also „Repatrianten“ oder deren Erben, die ihre Forderungen bis Ende 2008 geltend machen können. Sie müssen allerdings mit sehr komplizierten und langwierigen Verfahren rechnen.
Als einzigem Staat im östlichen Mitteleuropa regelt in Polen, wie Alexander Ilgmann, Breslau/Wrocław, darlegte, kein allgemeines Gesetz die Rückabwicklung kommunistischer Nachkriegsenteignungen. Dennoch vertritt Ilgmann, seit 2003 als erster in Breslau zugelassener bundesdeutscher Rechtsanwalt tätig, die These, dass für jeden der unterschiedlichen Enteignungsfälle ein klarer Rechtsweg über Zivil- bzw. Verwaltungsbehörden sowie Gerichtsbarkeit vorgegeben sei. Auf jeden Fall sind Rechtssuchende zunächst auf den innerpolnischen Rechtsweg zu verweisen und dann erst subsidiär auf internationalen Rechtsbehelfe wie Menschenrechtsbeschwerden. Klagen auf Diplomatischen Schutz oder Schadensersatz durch die Bundesregierung hält er entsprechend für verfrüht. In der Republik Polen als einem vollständig ausgebildeten modernen Rechtsstaat ist keine Verweigerung des Rechtswegs ist zu beobachten, auch wenn sich dieser meist kostspielig, lang und beschwerlich gestaltet. Welche Aussichten man auf Erfolg hat, ist jeweils gesondert zu bewerten. Da bislang noch keine Vertreibungsenteignungen des Jahres 1945 – sog. Legalenteignungen, also durch ein Gesetz und nicht durch einen Verwaltungsakt legitimiert – zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht worden sind, ist Ilgmann zufolge nicht zu sagen, was dabei herauskommen wird.
In welcher Weise bei der „Aussiedlung“/Vertreibung und damit der Enteignung der Deutschen am Ende des Zweiten Weltkriegs die Frage der Staatsangehörigkeit relevant war, behandelte die aus Breslau stammende, in Marburg wirkende Dr. Aldona Szczeponek – ihr Referat wurde von Prof. Dr. Gilbert H. Gornig verlesen. Auch in Polen ist demnach zwischen „Aussiedlern“/Vertriebenen und Spätaussiedlern zu unterscheiden. Als „Aussiedler“/Vertriebene können Personen gelten, die aufgrund der – in Polen als rechtmäßig betrachteten – Bestimmungen von Jalta und Potsdam die deutschen Ostgebiete unter Verlust ihres Eigentums verlassen mussten, was offiziell bis 1950/51 der Fall war. Diese Personen haben nie die polnische Staatsangehörigkeit besessen. Der Entwurf für ein Reprivatisierungsgesetz von 2005 sah vor, dass sie keinen Anspruch auf Restitution haben sollten. Der Gesetzentwurf verzichtete dabei aber auf das Kriterium der polnischen Staatsangehörigkeit als entscheidend für eine Restitution, da dies nicht mit völkerrechtlichen Verpflichtungen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1953 vereinbar sei. Personen in den (vormaligen) deutschen Ostgebieten dagegen, die sich nach Kriegsende zur polnischen Nationalität bekannten und als polnische Staatsbürger bleiben durften bzw. solche, die als für Aufbau benötigte Personen zwangsweise zurückgehalten worden waren, konnten nach 1951 nach Deutschland (BRD/DDR) unter Verlust ihrer polnischen Staatsangehörigkeit aussiedeln. Bei ihnen besteht die ungeklärte Frage, in wieweit der Verlust der polnischen Staatsangehörigkeit Einfluss auf Wirksamkeit ihrer Enteignung hatte. Angesichts der wachsenden Restitutionsansprüche und der ersten Erfolge deutscher Spätaussiedler in Entschädigungsfragen besteht in Polen ein großer Druck, die Staatsangehörigkeitsfrage zu regeln. Szczeponek zufolge stellen sowohl die Eigentumsfragen als auch die Staatsangehörigkeitsfragen in den heutigen deutsch-polnischen Beziehungen ein schwieriges Thema dar, für das es einfache Lösungen gibt es bislang nicht. Zur Klärung der Frage nach dem Weiterbestehen oder dem Verlust der polnischen Staatsangehörigkeit ist angesichts des Fehlens eines Reprivatisierungsgesetzes ein Verfahren beim zuständigen Verwaltungsorgan notwendig. Bislang ist die Rechtsprechung jedoch uneinheitlich, so dass dies ein langer Weg werden kann.
In Estland wurde bereits vor der Unabhängigkeit bzw. der Wiederherstellung der Staatlichkeit der Republik Estland im Jahre 1991 ein Grundlagengesetz zur Eigentumsreform verabschiedet, das auch die Reprivatisierung bzw. Restitution enteigneten Gutes regelt. Wie Dr. Lauri Mälksoo, Dorpat/Tartu, ausführte, galt es gemäß der Auffassung von der staatlichen Kontinuität mit der Republik Estland der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg, enteignetes Gut an die Eigentümer der Vorkriegszeit zu restituieren. Ein Paragraph des Gesetzes betraf als Sonderfall Güter von Personen, die aufgrund der Abkommen zwischen Deutschland und der Sowjetunion in den Jahren 1939 bis 1941 Estland verlassen hatten. Konkret waren dies etwa 300 Grundstücke, vornehmlich in Reval/Tallinn und Dorpat/Tartu, die von deutschen Nachumsiedlern im Jahre 1941 zurückgelassen worden waren. Gemäß dem Gesetz sollte die Behandlung von sie betreffenden Restitutionsansprüchen durch „internationale Abkommen“ geregelt werden. An einem solchen Abkommen zeigte indes die deutsche Seite bislang kein Interesse, was dazu führte, dass die Grundstücke in einer rechtlichen Grauzone verblieben, weder eine Restitution noch etwa der Verkauf an die gegenwärtigen Mieter erfolgen konnte. Ein aktuelles Urteil des estnischen Staatsgerichtshofs von 2008 verfügte nun, dass bei Restitutionen die deutschen Nachumsiedler in gleicher Weise zu behandeln seien wie andere enteignete Eigentümer. Entsprechenden Anträgen steht nun also nichts mehr im Wege. „Die Esten haben keine Angst vor den Deutschen“ kommentierte Mälksoo dies abschließend.
Anders als Estland und ähnlich wie Polen tut sich die Republik Serbien mit der Verabschiedung eines Reprivatisierungsgesetzes seit Jahren schwer. Prof. Dr. Jozsef Szalma, Neustadt/Novi Sad, in den Jahren 2001/2002 Vorsitzender einer Fachkommission für die Vorbereitung eines solchen Gesetzes, führte aus, dass in Jugoslawien den Jahren 1945 bis 1970 mehr als 30 Nationalisierungs- bzw. Enteignungsgesetze in Kraft waren, die sich gegen das private Eigentum von „Klassenfeinden“ richteten. Um das Unrecht des Eigentumsentzugs wiedergutzumachen, boten sich in Serbien, wie in den anderen Reformländern des östlichen Europa, zwei Wege an: Zum einen die „Verkaufsprivatisation“, wobei staatliches Eigentum veräußert wird, der Erlös dem Fiskus zufließt , zum anderen die Restitution an frühere Eigentümer bzw. deren Erben, wobei in den Fällen, in denen eine Restitution in natura nicht möglich war, manche eine Entschädigungslösung favorisierten. Die Diskussion über das Reprivatisierungsgesetz, das eigentlich bereits 2001 in Kraft treten sollte, zog sich indes aus diversen Gründen hin, so dass bis heute nicht einmal der Entwurf im Parlament eingebracht werden konnte. Inzwischen brachte die Verfassung Serbiens von 2006 Garantien im Hinblick auf den Schutz des Eigentums. Es bleibt jedoch die dringende Aufgabe, nach der neuen Verfassung auch auf einfachgesetzlicher Ebene die sozialistische Ordnung durch eine freiheitliche abzulösen. Immerhin können bereits jetzt Anträge auf Restitution von entzogenem Privateigentum angemeldet werden, von denen man sich einen Überblick über die zu erwartenden Forderungen verspricht.
Über den Stand der Gesetzgebung zur Reprivatisierung bzw. „Denationalisierung“ enteigneten Gutes im benachbarten Kroatien gab Prof. Dr. Sime Ivanco, Marburg a.d. Drau/Maribor, assistiert von Dr. Mladen Kraljic, Auskunft. Die Enteignungen waren ab 1945 als Strafe für Kriegs- u.a. Verbrechen durchgeführt worden. Eingezogen wurde damals Vermögen von juristischen und natürlichen Personen, u.a. das Eigentum deutscher Volkszugehöriger, wobei man generell unterstellte, dass diese mit dem Deutschen Reich zusammengearbeitet hatten. Es gab aber auch Beschlagnahme als Maßnahme der Nationalisierung wegen öffentlicher Interessen auf der Grundlage verschiedener Gesetze. Nach der Selbständigkeit Kroatiens 1991 erschien die Regelung von Restitutionsfragen zunächst nicht als vorrangig. Das 1996 beschlossene, 1997 in Kraft tretende Gesetz regelte die Bedingungen für Ersatzleistungen für entzogene Vermögen, wobei die Entschädigung in Geld oder Wertpapieren Vorrang vor der Naturalrestitution haben sollte. Berechtigt zu Entschädigungs- bzw. Restitutionsforderungen waren nur kroatische Staatsbürger. Der den Ausschluss von Ausländern betreffende Artikel des Gesetzes wurde allerdings 1999 vom Verfassungsgericht Kroatiens außer Kraft gesetzt, das zudem die Kürze der Fristen für die An¬tragstellung bemängelt und die Notwendigkeit internationaler Abkommen betont hatte. In den Jahren 2002/2003 wurden mehr als 4.000 Anträge auf Restitution bzw. Entschädigung gestellt, zumeist von italienischen Staatsbürgern, aber auch über 100 von Deutschen. Man schätzte, dass eine Restitution ca. 100 Millionen Euro kosten werde. Bei der Verfahrensdauer sind mehr als sechs Jahre die Regel. Ein neues Denationalisierungsgesetz ist in Kroatien zurzeit in Vorbereitung.
Über neuere Entwicklungen in der Frage der Reprivatisierung bzw. Denationalisierung in Rumänien informierte abschließend Waltraud Eberle, München. Demnach wurden die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Rückgabe von Immobilien in diesen Gebieten in den Jahren 2001 und 2005 geschaffen. Daneben zeigt das Zivilgesetzbuch seit 1998 Möglichkeiten auf, Rückforderungen geltend zu machen. In der 2003 geänderten rumänischen Verfassung werden das Recht auf Privateigentum und legale Erbschaft garantiert. Die Wiedergutmachung erfolgt in Rumänien soweit möglich durch Rückgabe in natura, was bei Gebäuden meist schwierig ist, da sie bereits an ihre Mieter verkauft wurden. Es besteht aber auch die Möglichkeit der Entschädigung über Eigentumsfonds. Vielversprechend sind in den letzten Monaten Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg, wonach der Staat nationalisiertes Vermögen nicht ohne Entschädigung veräußern darf. Es gibt aber Befürchtungen, dass sich die Situation verschlechtern wird, was die Rückgabe von land- und forstwirtschaftlichen Flächen anbetrifft. Wurde bislang der Nachweis der rumänischen Staatsbürgerschaft des Antragstellers gemäß der Verfassung von 2003 nicht verlangt, so beschloss man 2007, diese angesichts der Tatsache, dass landwirtschaftliche Flächen nicht mehr in ausreichendem Maße zur Verfügung stünden, die Staatsbürgerschaft doch zur Bedingung zu machen. Weitere Befürchtungen betreffen den Antrag der Generalstaatsanwältin von 2007, künftig nicht mehr, wie seit 1998 üblich, Verfahren wegen Restitutionsforderungen nach dem Zivilgesetzbuch parallel zum Restitutionsgesetz zuzulassen. Da die Fristen der Gesetze von 2001 und 2005 längst überschritten waren, hatten von dieser Möglichkeit viele Betroffene Gebrauch gemacht.
Auch nach zwei Tagungen zum Thema des Eigentumsschutzes bleibt, wie Prof. Dr. Dr. h.c. Gilbert H. Gornig, Marburg a.d. Lahn, abschließend resümierte, noch manches aufzuarbeiten. Der Überblick über den Umgang mit dem Privateigentum in Deutschland und seinen östlichen Nachbarländern zeigt, dass dieses durchaus erneute Bedeutung genießt, sowohl völkerrechtlich als auch verfassungsrechtlich. Dennoch reiben sich Ansprüche von Enteignungsopfern auf Wiedergutmachung weiterhin an bestehenden Vorbehalten, gibt es Auseinandersetzungen hierüber innerhalb wie zwischen den Staaten, die es in geduldigem Dialog zu überwinden gilt.
