Die Lastenausgleichsgesetze treten in Kraft

Zum Lastenausgleich gehört eine Mehrzahl von Gesetzen, neben dem am 1.9.1952 in Kraft tretenden Lastenausgleichs­ge­setz (LAG) ins­be­sondere das Feststellungsgesetz, das Wäh­rungs­aus­gleichsgesetz (beide ebenfalls von 1952), das Alt­sparergesetz von 1953 und später das Beweissicherungs- und Feststellungsgesetz (für Schäden in der SBZ und DDR), das Flüchtlingshilfegesetz (in Wirklichkeit gerade für übersiedelnde Nichtflüchtlinge) und 1969 das wegen übersteigerter Forderungen erst nach langjährigen gesetzgeberischen Mühen ergangene Reparationsschädengesetz. Dazu kommen 33 Novellen und eine Vielzahl kleinerer Änderungen. Schon vorher ergingen 1948 das Gesetz zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich vom 2.9.1948 und das Gesetz zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz) vom 8.8.1949, beide noch nicht im BGBl., sondern im Vorläufer WiGBl. verkündet. Inzwischen sind die Kernaufgaben des Lastenausgleichs (Scha­densfeststellung, Entschädigung und Eingliederung) auf den Bo­densatz abgeschlossen. Was bleibt, ist insbesondere die derzeitige sehr komplizierte Aufgabe der Rückforderung von Hauptentschädigung wegen Entschädigung oder Rückgabe von bereits entschädigten Wirtschaftsgütern, bleiben Aufarbeitung des Bodensatzes, bleiben restliche laufende Kriegsschadenrentenfälle als spezielle Altersversorgung und eine Art Begleitung noch laufender Darlehensfälle.

Die Katastrophe des Zweiten Weltkrieges und seiner Folgen, mit vielen Millionen Kriegstoten, mit Völkermord und Vertreibung läßt sich in der deutschen Geschichte der Neuzeit nur mit den Verwüstungen des Dreißigjährigen Krieges vergleichen. In das daniederliegende Land mit seinen vier Zonen, in dem 1945 auch Millionen DP’s lebten, strömten nun bis Ende 1950 über 12,6 Millionen Ost-Vertriebene, davon 7,9 Millionen in die alte Bundesrepublik, in der bis Ende 2001 zudem rund 4,2 Millionen Aussiedler und Spätaussiedler aufgenommen wurden. Da­zu kam außerdem die beträchtliche Zahl von Flüchtlingen und rückströmenden Evakuierten. Die heutigen Generationen, ja so­gar die heute zunächst in Sammelunterkünften unterge­brachten Spätaussiedler und ausländischen Zuwanderer können sich kaum vorstellen, unter welch unzulänglichen und oft kaum zu­mut­baren Bedingungen viele Vertriebene jahrelang in einfach­sten Lagern und Behelfsunterkünften hausen mußten.

Der Gesetzgeber der alten Bundesrepublik hatte eine allererste Antwort zur Beseitigung der schlimmsten Not und zu ersten Existenzgründungen mit dem Soforthilfegesetz von 1949 gegeben. Von 1950 bis 1952 wurden parallel in Bundestag und Bundesrat auf der Ausgangslage eines Regierungsentwurfs die Grundlagen für eine soziale und gesellschaftliche Lösung der Vertriebenen- und Geschädigtenfrage gesucht. Die Meinungsverschiedenheiten waren groß und schwankten um soziale oder quotale Konzeptionen, und dies bis in den Vermittlungsaus­schuß hinein, an dem der Verfasser dieser Zeilen aktiv teilnehmen durfte. Die Antwort war: Wir schaffen mit den Lastenausgleichsgesetzen eine soziale und quotale Lösung. Eingliederung (Integration) und Entschädigung wurden in den Gesetzen angelegt. Gesucht wurde zudem eine für alle Geschädigten ge­rechte und eine dem durch Vertreibung und Existenzvernichtung geschehenen Unrecht Rechnung tragende Lösung. Und um­fassend für möglichst alle wesentlichen Geschädigtengruppen – Vertriebene, Aussiedler, Flüchtlinge, Verfolgte aus den Ver­trei­bungsgebieten, Evakuierte, Kriegssachgeschädigte, Wäh­rungs­geschädigte, Altsparergeschädigte, Übersiedler aus der DDR und Reparationsgeschädigte – sollten die Regelungen sein oder im Zuge der späteren Gesetze und Novellen werden. Aber die dafür notwendigen Finanzmittel durften den aufkeimenden Wirt­schaftsaufschwung nicht vernichten und mußten die Gesamtaufgaben der öffentlichen Haushalte berücksichtigen. Sie mußten, wie es das Bundesverfassungsgericht umschrieb, dem Staatskonkurs von 1945 Rechnung tragen. Dabei kam es außerhalb der pauschalen Hausratentschädigung darauf an, Individuallösungen zu schaffen, das heißt millionenfache individuelle Eingliederungsleistungen, Schadensfeststellung und Ent­schä­di­gung. Doch wurde die Schadensfeststellung nicht auf ohnehin nicht faßbaren Verkehrswerten aufgebaut, sondern auf Einheitswerten und Ersatzeinheitswerten, aber dies in jedem einzelnen Fall. Die Entschädigung mußte dennoch degressiv gestaffelt werden. Daß die Geschädigten und ihre Verbände damit nicht zufrieden waren, läßt sich denken.

Mit unbezahlbaren Maximalforderungen allerdings, etwa mit Verkehrswertentschädigung auf der Grundlage entsprechend hoher Schadensfeststellung konnte es keine Weiterentwicklung des Lastenausgleichs geben. Dagegen versprachen Verbesserungen Zug um Zug, wie sie insbesondere der früh verstorbene Generalsekretär des BdV, Dr. Neuhoff, in seinem Lasten­aus­gleichsausschuß betrieb, positive Lösungen, die mit den ge­nannten weiteren Gesetzen und Novellen erreicht wurden. Dies führte mehrfach zu wesentlichen Verbesserungen bei vielen Leistungen, in sehr beachtlichem Umfang auch bei der Haupt­entschädigung, insgesamt zu einer Vervielfachung des ur­sprünglich angelegten Finanzaufwandes.

Wenn man bedenkt, daß für den Lastenausgleich, das anfangs wichtigste innenpolitische Gesetz der jungen Bundesrepublik, bis Ende 2001 insgesamt 145,2 Mrd. DM, darin 127 Mrd. DM Ausgleichsleistungen, aufgewendet wurden, so könnte es erstaunlich scheinen, daß es damit gelungen ist, die Masse der Geschädigten, auch der Vertriebenen, in die von ihnen selbst mitgestaltete Gesellschaft der Nachkriegsordnung voll zu integrieren. Erstaunlich, weil 127 Milliarden zwar viel Geld sind, zumal man die stärkere Kaufkraft früherer Jahrzehnte berücksichtigen muß, aber ein Vergleich mit den Aufwendungen seit 1990 für die neuen Bundesländer (obwohl dieser Vergleich wegen viel umfassender Zielsetzungen systematisch nicht angestellt werden kann) zeigt, daß die Integration mit eigentlich maßvollen Mitteln, gemessen an den vielen Aufgaben, die der Bundeshaushalt zu bewältigen hat, gelungen ist. Sicherlich, der Lastenausgleich stand bei der Integration nicht allein. Spezifische Fördermittel nach dem BVFG und allgemeine oder spezifische Fördermaßnahmen von Bund, Ländern und Banken wie besonders der Lastenausgleichsbank, der heutigen Deutschen Ausgleichsbank, haben das ihre zur Integration beigetragen, aber das Kernstück, ohne das die Integration so nicht gelungen wäre, war der Lastenausgleich.

Für die Altersversorgung Geschädigter wurden bisher 59,8 Mrd. DM aufgewandt, für Kassenzahlungen an Hauptentschädigung (LAG und RepG) zur Abgeltung der Vermögensschäden 29,4 Mrd. DM (einschließlich unbarer Erfüllungen sogar 36,8 Mrd. DM). Andere Leistungen trugen Mischcharakter, da sie sowohl der Eingliederung als anteilig auch der Entschädigung dienen konnten. Für Darlehen zur Förderung des Wohnungsbaus und der Wohnraumversorgung, zur Wiedereingliederung in die Landwirtschaft mit relativ wenigen Vollbauern-, aber vielen Nebenerwerbsstellen, sowie zur Neubegründung oder Sicherung gewerblicher und freiberuflicher Existenzen wur­den 19,5 Mrd. DM aufgewendet. Die günstigen Bedingungen (weil unter Marktkonditionen) führten – wirtschaftlich gesehen – zugleich zu mittelbarer anteiliger Entschädigung oder durch Umwandlung von Darlehen in eine spezielle Form der Erfüllung von Hauptentschädigung.

Andere Ausgleichsleistungen belaufen sich zusammen auf 18,3 Mrd. DM. Darunter befinden sich 10,5 Mrd. DM an Entschädigungen oder Beihilfen für Hausratverluste, 6,2 Mrd. DM für den Währungsausgleich an Sparguthaben Vertriebener und zur Altsparerentschädigung, ferner 1,6 Mrd. DM für Ausbildungshilfe, Heimförderung und verschiedene Sonderprogramme. Eine andere Art „Sonderprogramm“ betrifft mit insgesamt 121,3 Mio. DM unterschiedlicher Leistungen die Eingliederung von Südtiroler Umsiedlern und Optanten, die unter dem unseligen Umsiedlungsabkommen von 1939 besonders zu leiden hatten. Dazu kamen nach einem deutsch-italienischen Abkommen rund 262 Mio. DM Rentenleistungen, die nach dem Vorbild des Lastenausgleichs für Südtirol im Bozener Beratungsausschuß bearbeitet wurden.

Um das Ausmaß der individuellen Schadensfeststellung zu würdigen, muß man sich vor Augen halten, daß insgesamt über 13,5 Mio. Anträge auf Schadensfeststellung für Vermögensschäden oder/und Hausratschäden eingingen. Sieht man von den pauschal entschädigten Hausratverlusten (über 9,7 Mio. Anträge) ab, so handelt es sich im Kern der individuellen Schadensfeststellung um 9,1 Millionen Fälle von Vermögensschäden, die hauptsächlich nach dem FG (mit 7,75 Mio. Anträgen), daneben nach dem BFG (fast 714.000 Anträge für Schäden in SBZ und DDR) und nach dem RepG (rund 113.000 Fälle) eingereicht wurden. Bearbeitet wurden sie anhand einer Fülle von Rechtsverordnungen durch die Ausgleichsämter mit Hilfe von Heimatauskunftsstellen und Vororten.

Die Aufteilung auf geschädigte Personengruppen steht im Zeichen zunehmenden prozentualen Anteils der Vertriebenen durch das Eintreffen der Aussiedler und Spätaussiedler (bis zum Ablauf aller Antragsfristen in den neunziger Jahren). Das heutige Gesamtbild enthält einen Anteil der Vertriebenen und Aussiedler von über 70 %, immer noch 14 % für Kriegssachgeschädigte. Die verbleibende Prozentzahl enthält den Anteil der Flüchtlinge und Übersiedler aus SBZ und DDR, der Reparationsgeschädigten, der Währungsgeschädigten, der Sparer in der alten Bundesrepublik, der Verfolgten aus den Vertreibungsgebieten und der Ostgeschädigten (eine frühe Sondergruppe der Reparationsgeschädigten).

Die Finanzierung des Lastenausgleichs war und ist eine rein deutsche Angelegenheit. In dem vom Präsidenten des Bundes­aus­gleichs­amtes selbständig verwalteten Ausgleichsfonds, ei­nem Sondervermögen des Bundes, sammelten sich die Lei­stungen der drei Lastenausgleichsabgaben. Diese Abgaben mit 52,6 Mrd. DM sind – vereinfacht gesprochen – ein Beitrag der nichtgeschädigten einheimischen Bevölkerung, die mittelbar der Umschichtung von Vermögen der Nichtgeschädigten auf die Geschädigten diente, wozu auch 14,2 Mrd. DM an Vermögensteuer gehörten, die in den Ausgleichsfonds flossen. Damit wurde ein erheblicher Teil des Lastenausgleichs finanziert. Neben das Sonderopfer der Geschädigten durch den Verlust von Existenz und Vermögen trat das Sonderopfer der Nicht- oder Gering-Geschädigten, womit zugleich die Schicksalsgemeinschaft aller Bevölkerungsteile festgeschrieben wurde. Bei der Gestaltung der Abgaben galt es, politisches und gesellschaftliches Augenmaß zu wahren, um die Nichtgeschädigten nur so hoch zu belasten, daß sie nicht ihrerseits ihre Existenz verloren. Dazu treten weitere 46,8 Mrd. DM als Zuschüsse der Haushalte von Bund und Ländern, die vornehmlich der Finanzierung der Kriegsschadenrente dienten. So konnte aus dem Ausgleichsfonds Jahr für Jahr der jährliche Etat von lange Zeit 4 Mrd. DM bereitgestellt und ausgegeben werden. In den achtziger Jahren waren es immerhin noch jährlich 2,3 bis 2,7 Mrd. DM Ausgaben, um dann entsprechend dem Absinken der Jahresquote an Ausgabenentscheidungen kontinuierlich weiter abzusinken.

Der Lastenausgleich konnte vom deutschen Gesetzgeber frei gestaltet werden, ohne Vorbindungen rechtlicher Natur, schon gar nicht aus allgemeinem Völkerrecht oder völkerrechtlichen Verträgen, jedenfalls für Entschädigungen auch nicht aus dem GG, aus dem allein Art. 20 eine Bedeutung für die Eingliederung hätte haben können. Die junge Bundesrepublik Deutschland, deren rechtsstaatliche Entwicklung von der Bewältigung der Integration der millionenfachen Flüchtlingsströme abhing, stand dabei ganz allein, auch über Jahrzehnte hinweg beim Zustrom der Flüchtlinge aus SBZ und DDR und der Aussiedler aus dem Bereich des damaligen Ostblocks. Der Hohe Flüchtlingskommissar kümmerte sich nicht um deutsche Flüchtlinge. Die Ostblockstaaten konfiszierten als Vertreibungsfolge das gesamte deutsche Vermögen (nicht als Reparationen einzustufen) und schufen damit, sieht man von Ungarn und Rumänien mit gewissen Leistungen und Rückgaben ab, ein bis heute umfassend fortwirkendes Völkerunrecht, sowohl hinsichtlich der Vertreibung als auch des dabei konfiszierten Vermögens. Die rechtsgestaltende Formel in der Präambel zum LAG (und ähnlich im RepG), wonach die Gewährung und Annahme von Leistungen aus dem Lastenausgleich keinen Verzicht auf die Geltendmachung von Ansprüchen auf Rückgabe des von den Vertriebenen zurückgelassenen Vermögens bedeutet, konnte sonst nur in der westlichen Welt Geringes bewirken, aber z.B. nicht in den USA. In Staaten wie Rußland, Tschechien, Slo­wakei und Polen dagegen wird nicht einmal die „Beutekunst“ zurück­gegeben, und im übrigen jegliche Entschädigung verweigert, oft auch nur die offizielle Anerkennung von Unrecht. Die tschechische Verweigerung der Aufhebung der Beneschdekrete zeigt, wie stark übersteigerter Nationalismus auch heute noch in die Zukunft wirkt.

Die Arbeit zu den LA-Gesetzen wurde von zunächst 598 Ausgleichsämtern mit 25.000 Mitarbeitern bewältigt, im Jahre 1982 von noch knapp 200 Ämtern mit 6.500 Mitarbeitern und im Jahr 2001 mit nur noch 98 Ausgleichsämtern und 1.245 Mitarbeitern, die sich – ausgelöst durch Vermögensgesetz und EALG – vorwiegend mit der (vom BVerfG ebenfalls bestätigten) Rückforderung von Hauptentschädigung (einschließlich Zinszuschlag) befassen.

Ohne die Gestaltung des Art. 120a GG, wonach dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes die Rechte der Bundesregierung und der Bundesministerien zu einer gemischten Bundes- und Bundesauftragsverwaltung übertragen werden durften und auch wurden, wäre es nicht gelungen, den Lastenausgleich wie geschehen in der benötigten Zeit und mit den erzielten Ergebnissen durchzuführen. Nur auf diese Weise konnten die komplizierten Regelungen des Gesetzgebers, der mit seinen ergänzenden Gesetzen, Novellen und zahllosen Einzeländerungen die Verwaltung zu überfordern drohte, voll erreicht werden. Der Rechtssystematiker müßte Kritik daran üben, daß man der Verwaltung keine Gesetze mit 33 in die Rechtssubstanz greifenden Novellen zumuten kann. Der politisch mitdenkende Verwaltungsmann stellt demgegenüber fest, daß es nach den Gegebenheiten der rechtlichen und finanziellen Lage der Bundesrepublik nur den tatsächlich gewählten umständlichen Weg der stückweisen Verbesserung und keinen anderen gegeben hat.

Die Integration der Vertriebenen über Generationen hinweg zeitigte zur Verschmelzung führende positive Langzeitwirkungen sozialer, gesellschaftlicher und kultureller Natur. Unter diesem Aspekt ist der Lastenausgleich nicht nur interessante Vergangenheit, sondern in seinen Auswirkungen auch ein Stück Gegenwart und Zukunft.

Lit.: Ein vollständiges Verzeichnis der Fundstellen zum Recht des Lastenausgleichs (Bundesrecht – Landesrecht – Internationales Recht) für die Frühzeit bis 1.10.1963, herausgegeben von Karl Heinz Schaefer [im VWV, Verlag für Wirtschaft und Verwaltung], Frankfurt, im November 1963. – Bundesausgleichsamt: Fünfzig Jahre Soforthilfegesetz – Der Beginn des Lastenausgleichs, in: Mitt. BAA Nr. 3 vom 20.9.1999. – Karl Heinz Schaefer; Vertriebenenzuwendungsgesetz fast abgeschlossen, in: IFLA Nr. 5, 2002, Karlsfeld. – Bundesausgleichsamt: 50 Jahre Lastenausgleichsgesetz 1952 – 2002. Broschüre aus 8/2002.

 Bild: Ausschuss für Lastenausgleich im Bundeshaus 1961. / Quelle: Von Bundesarchiv, B 145 Bild-F010476-0010 / CC-BY-SA 3.0, CC BY-SA 3.0 de, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=5450148

Karl Heinz Schaefer (OGT 2002, 412)

Einen Artikel mit Video zur Buchvorstellung „Stiefkinder des Wirtschaftswunders? Die deutschen Ostvertriebenen und die Politik des Lastenausgleichs (1952-1975)“ von Prof. Dr. Manfred Kittel finden Sie hier.